Bundesverfassungsgericht bestätigt Streikverbot für Beamte

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe hat mit Urteil vom 12. Juni 2018 (2 BvR 1738/12, 2 BvR 1395/13, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 646/15) vier gegen das Streikverbot gerichtete Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen. Nach Einschätzung der Richter ist das Streikverbot als eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums vom Gesetzgeber zu beachten.

Der Senat stellte klar, dass das Verbot der Arbeitsniederlegung durch Beamte mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes im Einklang stehe und zugleich mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sei.

Verfassungsbeschwerde eingereicht hatten beamtete Lehrkräfte an Schulen in verschiedenen Bundesländern. Die Lehrkräfte hatten in der Vergangenheit während der Dienstzeit an Protestveranstaltungen und Streikmaßnahmen teilgenommen. Durch die zuständigen Disziplinarbehörden waren sie daher disziplinarisch belangt worden. Begründet wurden die Sanktionen damit, dass die Teilnahme an einem Streik einen Verstoß gegen grundlegende beamtenrechtliche Pflichten darstelle. Insbesondere dürfe ein Beamter nicht ohne Genehmigung dem Dienst fernbleiben. Diese Rechtsauffassung wurde in den angestrengten Ausgangsverfahren von der Verwaltungsgerichtsbarkeit bestätigt, so dass die Beschwerdeführenden das Bundesverfassungsgericht anriefen.

Die Richter des Zweiten Senats urteilten, dass die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Hoheitsakte von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden seien. Die zuständigen Behörden seien jeweils im Ergebnis von dem Bestehen eines Streikverbots für deutsche Beamtinnen und Beamte ausgegangen. Eine Verkennung der maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben bestehe daher nicht. Objektiv stelle das Streikverbot einen Eingriff in den Schutzbereich des Artikels 9 Abs. 3 des Grundgesetzes dar, doch sei diese Beschränkung der Koalitionsfreiheit durch gewichtige, verfassungsrechtlich geschützte Belange gerechtfertigt.

So stelle das Streikverbot für Beamte einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar. Es weise zudem eine enge inhaltliche Verknüpfung mit den verfassungsrechtlichen Fundamenten des Berufsbeamtentums in Deutschland, namentlich der beamtenrechtlichen Treuepflicht sowie dem Alimentationsprinzip, auf. Das Streikverbot sei folglich Teil der institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG und vom Gesetzgeber zu beachten.

Ein Streikrecht, auch nur für Teile der Beamtenschaft, griffe in den grundgesetzlich gewährleisteten Kernbestand von Strukturprinzipien ein und gestaltete das Verständnis vom und die Regelungen des Beamtenverhältnisses grundlegend um. So hebele ein Streikrecht die Prinzipien der Alimentation, der Treuepflicht, der lebenslangen Anstellung sowie die Regelung der maßgeblichen Rechte und Pflichten einschließlich der Besoldung durch den Gesetzgeber aus.

Könnte die Besoldung von Beamten mit den Mitteln des Arbeitskampfes erstritten werden, ließe sich die derzeit bestehende Möglichkeit des einzelnen Beamten, die verfassungsmäßige Alimentation gerichtlich durchzusetzen, nicht mehr rechtfertigen. Das Alimentationsprinzip dient aber zusammen mit dem Lebenszeitprinzip einer unabhängigen Amtsführung und sichert die Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe für das Amt ab.

Gesetzliche Normierung nicht ausdrücklich erforderlich

Die Verfassung, so die Richter, fordere keine ausdrückliche gesetzliche Normierung des Streikverbots. Die in den Landesbeamtengesetzen enthaltenen Regelungen zum Fernbleiben vom Dienst und die gesetzlich normierten beamtenrechtlichen Grundpflichten der uneigennützigen Amtsführung zum Wohl der Allgemeinheit sowie der Weisungsgebundenheit stellen, nach Wertung des Gerichts, eine hinreichende Konkretisierung des aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleiteten Streikverbots dar.

Die Zuordnung der Koalitionsfreiheit zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums verlangt nach Einschätzung des Verfassungsgerichts auch nicht, das Streikverbot unter Verweis auf Art. 33 Abs. 4 GG auf solche Beamten zu beschränken, die schwerpunktmäßig hoheitsrechtliche Befugnisse ausüben. Gegen eine solche funktionale Aufspaltung des Streikrechts sprechen die damit einhergehenden Abgrenzungsschwierigkeiten. Ein dergestalt eingeschränktes Streikrecht schüfe eine Sonderkategorie der „Beamten mit Streikrecht“ oder von „Tarifbeamten“, die das klar konzipierte zweigeteilte öffentliche Dienstrecht in Deutschland durchbräche. Während im Kernbereich hoheitlichen Handelns das Alimentationsprinzip weitergälte, würde den sonstigen Beamten die Möglichkeit eröffnet, Forderungen zur Gestaltung ihrer Arbeitsbedingungen bei fortbestehendem Beamtenstatus gegebenenfalls mit Arbeitskampfmaßnahmen durchzusetzen.

Streikverbot mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar

Das Verfassungsgericht betont mit seiner Entscheidung, dass das Streikverbot sowohl mit Europarecht als auch mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vereinbar ist. Artikel 11 Abs. 1 Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verlangt ein dringendes soziales beziehungsweise gesellschaftliches Bedürfnis und die Verhältnismäßigkeit der Einschränkung. Wenn eine Einschränkung den Kern gewerkschaftlicher Tätigkeit betrifft, ist danach dem nationalen Gesetzgeber ein geringerer Beurteilungsspielraum zuzugestehen und mehr zu verlangen, um den daraus folgenden Eingriff in die Gewerkschaftsfreiheit mit dem öffentlichen Interesse zu rechtfertigen. Wird aber umgekehrt nicht der Kern, sondern nur ein Nebenaspekt der Gewerkschaftstätigkeit berührt, ist der Beurteilungsspielraum weiter und der jeweilige Eingriff eher verhältnismäßig.

Das Streikverbot ist in Deutschland im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK gesetzlich vorgesehen. Notwendig hierfür ist eine Grundlage im nationalen Recht. Eine solche Grundlage ist gegeben. Die Beamtengesetze des Bundes und der Länder enthalten für alle Beamtinnen und Beamten konkrete Regelungen zum unerlaubten Fernbleiben vom Dienst beziehungsweise zur Weisungsgebundenheit. Mit diesen Vorgaben ist eine nicht genehmigte Teilnahme an Streikmaßnahmen unvereinbar. Im Übrigen ist das Streikverbot für Beamte eine höchstrichterlich seit Jahrzehnten anerkannte Ausprägung des Art. 33 Abs. 5 GG.

Ein Streikverbot für deutsche Beamtinnen und Beamte und konkret für beamtete Lehrkräfte sieht das Verfassungsgericht nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK als gerechtfertigt an. Für die Festlegung der Beschäftigungsbedingungen der Beamtinnen und Beamten sei allein der Gesetzgeber in Bund und Ländern berufen zu entscheiden, ob und in welchem Umfang die in Tarifverhandlungen für Angestellte im öffentlichen Dienst erzielten Ergebnisse auf Beamtinnen und Beamte übertragen werden.

Maßgeblich ist, dass im System des deutschen Beamtenrechts mit dem Beamtenstatus aufeinander abgestimmte Rechte und Pflichten einhergehen und Ausweitungen oder Beschränkungen auf der einen Seite in der Regel auch Veränderungen auf der anderen Seite des Beamtenverhältnisses zeitigen. Insbesondere die Zuerkennung eines Streikrechts für Beamte wäre unvereinbar mit der Beibehaltung grundlegender beamtenrechtlicher Prinzipien. Dies beträfe vor allem die Treuepflicht des Beamten, das Lebenszeitprinzip sowie das Alimentationsprinzip, zu dessen Ausprägungen die Regelung der Besoldung durch Gesetz zählt. Die Zuerkennung eines Streikrechts für Beamte würde das System des deutschen Beamtenrechts, eine nationale Besonderheit der Bundesrepublik Deutschland, im Grundsatz verändern und damit in Frage stellen.

Mit dieser Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht für Klarheit und Rechtssicherheit gesorgt und zugleich festgestellt, dass die Besonderheiten des bundesdeutschen Beamtenrechts sowohl mit Europarecht als auch mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vereinbart sind.

Friedhelm Sanker

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